{16}持同一观点的还包括罗纳德·克拉克（Ronald Clarke）和弗兰克·阿珀姆（Frank Upham）[9]。

制定《爱国者法案》，对于小布什政府来说只是权宜之计，对于加强美国日益依赖的信息基础设施的安全，他们需要有一部或是多部法律，甚至是国家级战略作支撑，来应对其未来面临的挑战。超越美国堡垒‘最终认为：修复既有的管制体系不是终结它，而是要在认清国家同时面临风险与机遇的现实基础上推进改革。

（二）加密技术加密技术—一项凝结人类智慧的技艺，因其自诞生之日就秘密肩负保障信息安全的重任，而被笼罩着神秘色彩。前者是盾，后者是矛，它们是在对立和相互依存中发展近上下四千年。2000年4月4日，美国联邦第六巡回上诉法院推翻了地方法院此前的判决。美国正是通过垄断或是主导全球信息基础设施，来建立符合美国国家利益的网络秩序。二是在联邦政府获取监听工具的同时，影响加密技术的商业发展。

1991年，科技先锋菲利普·齐默尔曼（Philip Zimmermann）出于保护隐私的动机，研发了一款名叫良好隐私（Pretty Good Privacy，以下简称PGP）的电子邮件加密软件。1945年7月，美国曼哈顿计划的发起人和项目主管万尼瓦尔·布什（Vannevar Bush）在致时任美国总统的报告—《科学，无尽的前沿》（Science： The Endless Frontier）里谏言：美国应在第二次世界大战后，建立一个以高校和科研机构为中心的信息环境。因此，必须对铁路价格和路网使用费进行政府监管。

如前所述，法治保障是铁路改革稳步前进的必要条件。欧洲议会1991年颁布的第91/440/EG号指令被视为欧盟铁路自由化改革的奠基石，其奠定了欧盟网运分离的铁路改革的基本模式。立法先行是铁路改革成功的前提和保障。因为如果路网不中立，实行网运一体化的企业则会利用其市场主导地位，来决定市场开放的速度，运输行业的竞争者也不敢对运输工具进行大规模投资。

日本是实行这种模式的典型国家，但其铁路私有化改革后，铁路在交通行业中的市场份额不升反降，而且为铁路消减负债的目标也只部分得到实现。[1]但政企分开只是铁路改革的第一步，之后还面临着更为错综复杂的诸多难题。

参见贺力群：《瑞典铁路改革引发的思考》，《中国国情国力》2013年第1期，第57页。垄断瓶颈理论（theory of monopolist bottle necks）是瑞典政府对铁路市场进行监管的主要理论基础, 用来定位网络经济中的垄断瓶颈, 从而决定政府监管的主要方向。例如，铁路基础设施具有自然垄断性，如果完全由市场来定价，就会出现市场失灵，人们所担心的市场化改革后票价上涨就会成为可能。竞争的结果令人满意：铁路轨道的质量问题减少，因铁轨引发的晚点事故减少，维修的成本降低。

人们对英国铁路私有化改革最大的诟病就是改革后私人减少铁路维护的投资，导致安全隐患增大，交通事故频发。英国为了最大限度地实现铁路行业的可竞争性，实行了网运分离的改革，并开放路权，并进行了特许经营招标。不过，两国采取这种模式有其特殊的地理环境原因，不具有可复制性美国在铁路所经历的四个时期，即自由垄断、严格管制、引入竞争和放松管制时期，也都运用立法手段对铁路改革进行了规范。

不过，两国采取这种模式有其特殊的地理环境原因，不具有可复制性。引用请以发表文稿为准。

相反，网运分离的模式则被实践证明对于铁路的发展具有积极有效的推动作用。铁路改革是复杂的系统工程且作为基础设施关系到国计民生。

无论采取哪种模式，都应该从促进竞争，提高铁路运营效率的目的出发。例如，铁路基础设施具有自然垄断性，如果完全由市场来定价，就会出现市场失灵，人们所担心的市场化改革后票价上涨就会成为可能。否则，正在进行的铁路改革就失去了合法性基础。直到1992年在欧盟铁路改革的影响下，制定了改革的总体方案，并修改宪法、制定铁路改革相关的法律规范，铁路改革才得以稳步有序地推进，并取得了成功。但每个阶段都应该立法先行。铁路改革不可能一蹴而就，必须循序渐进，分步骤、分阶段地进行。

该经济企业的行为涉及铁轨的建设、维修和运营时，联邦铁路属联邦的财产。现行《铁路法》是计划经济的产物，其所确立的高度集中、统一指挥、半军事化、政企不分的铁路管理体制已经与铁路改革的基调格格不入，亟需修改。

例如，瑞典将铁路基础设施的建设、维护通过招投标的方式委托私人完成。因此，前述两种关系，即垄断与竞争、市场化与私有化的关系建构就非常重要，是监管能够发挥实效的前提。

例如，1986年国会先颁布了日本铁路民改革的基本规范《日本国有铁道改革法》，规定了国铁拆分重组以及债务分配和清算的方案。因此，我国可以借鉴国外铁路改革以及国内电力和电信改革的经验，在铁路行业实行网运分离的模式，避免网运合一模式下，拥有路网的公司利用控制路权的优势排挤其他竞争者进入铁路运输市场，损害真正的、直接的竞争。

因此，在改革启动之前就需要设计总体规划，明确改革的目标和步骤，并通过立法程序使改革获得合法性和民主正当性。用法律来建构公平的竞争机制和公正透明的监管体系，确保铁路改革稳定、有序、顺利地实施。同时须将这种定价的原则和方法规定在法律中，建立一个透明公开的定价框架，避免在铁路行业形成价格垄断。英国和新西兰都曾经将铁路基础设施公司上市，均以失败告终，最后政府花巨资回购，付出了巨大的经济和政治代价。

因为如果路网不中立，实行网运一体化的企业则会利用其市场主导地位，来决定市场开放的速度，运输行业的竞争者也不敢对运输工具进行大规模投资。新修改的《铁路法》可以作为铁路改革的基本法，在法律中应明确政府与铁路的关系，确立铁路企业的市场主体地位、引入竞争，明确政府的监管和调控责任，同时还要针对铁路公司重组、铁路投融资改革、铁路安全监管等制定配套的专门法律。

在铁路产业内部引入竞争, 必须充分考虑规模经济和范围经济的影响, 处理好规模经济与市场竞争的关系, 实现既有利于保持竞争又有利于发挥规模经济的有效竞争。在铁路改革领域亦如此。

--------------[1]陆娅楠.铁路改革，制度性障碍已扫清[N].人民日报,2013-4-1.[2] 郑国华等.国外以立法促进铁路改革的经验启示[J].中国铁路,2001(11).[3] BDI-Drucksache Nr. 380, Privatisierung der integrierten Deutschen Bahn AG - Auswirkungen und Alternativen, Gutachten im Auftrag von BDI und DIHK, 2006, S. 51 ff.[4]李红昌.影响铁路立法的主要因素和立法原则[J].铁道经济研究,2002(1).[5] 张长青.日本铁路法制对我国铁路发展的影响及其启示[J].生产力研究,2006(1).[6] 郑国华等.国外以立法促进铁路改革的经验启示[J].中国铁路,2001(11).[7] BDI-Drucksache Nr. 380, Privatisierung der integrierten Deutschen Bahn AG - Auswirkungen und Alternativen, Gutachten im Auftrag von BDI und DIHK, 2006, S.164, 167. 陈志广.日、英两国铁路事业民业化改革及其启示[J].国家行政学院学报,2012(5).[8] 盛光祖.深化铁路改革加快铁路发展[J].综合运输,2000(2).[9] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Aufl. 14, § 21, Rn. 17.[10] BDI-Drucksache Nr. 380, Privatisierung der integrierten Deutschen Bahn AG - Auswirkungen und Alternativen, Gutachten im Auftrag von BDI und DIHK, 2006, S. 198.[11] 潘振峰,荣朝和.从英国铁路引入竞争的尝试看铁路改革与重组[J].铁道学报,2004(3).[12]于德清.国家铁路局是否敢管铁路总公司[N].新京报,2013-5-17.作者简介：中国人民大学法学院助理教授、德国法兰克福大学法学博士。日本国铁拆分后将三个盈利好的公司上市，不再属于国家，即为实质私有化。

而在这方面，我国存在着较多的法律空白，亟需填补。这主要涉及到监管的内容、监管的方式以及监管的机构问题。联邦的股份向第2句所指企业转让时，应依据法律进行。② 德国《基本法》第87e条第3款对形式私有化及实质私有化的限制作出了明确规定：联邦铁路以私法经济企业形式运营。

但监管的手段不是行政干预，要运用经济学的方法（例如边际成本定价法等）确定路网的使用费结构，统一使用费计算方法和标准，明确界定成本的范围，从而确保各个运营者对网路基础设施的公平进入。无论后续的监管制度如何设计，都无法实现改革的初衷，也无法保护公共利益。

用民主立法和公众参与的程序来确定改革的具体目标和步骤，并用法律来具体化。现阶段首当其冲的是修改《铁路法》。

铁路改革立法的核心内容是理顺并确定铁路行业内的垄断与竞争的关系、铁路改革中的市场化与私有化之间的关系、市场竞争与政府监管之间的关系。而运营业务则不具有自然垄断性质，可以自由竞争。